Превод от английски език

ГЕНЕРАЛЕН СЕКРЕТАРИАТ
СЪВЕТ НА ЕВРОПА

Страсбург, 26 февруари 2008

Уважаеми г-н Токаджиев,

За мен е удоволствие да Ви предам доклада на експертите от Групата с особено назначение за законодателна подкрепа, изготвен вследствие на проучването, извършено в отговор на искането на Парламента на България за правна помощ от Съвета на Европа.
Докладът, който не е благоприятен за проекто-версията на представения закон, подчертава и изяснява условията за възможно сътрудничество с България в процеса на изготвянето на нов закон за наследството. Препоръките са координирани със заключенията на Съвета на Европа, които бяха обсъдени през 2003 година.
В зависимост от Вашата позиция по тези препоръки, Съветът на Европа би могъл да организира исканата помощ в рамките на Компонент А (изграждане на Институционален Капацитет) на Регионалната програма за културно и природно наследство.
Като част от регионалната програма, България вече активно и ефективно е ангажирана в няколко проекта, осъществявани в рамките на другите Компоненти. Приносът на България в Обединените Рехабилитационни Проекти (реализирани съвместно с Европейската Комисия) непрекъснато се оценява благодарение на значителните усилия на г-н Петър Миладинов, изпълняващ длъжността Програмен Координатор на Регионалната програма и на Г-жа Доля Йорданова, изпълняваща длъжността Програмен Координатор на Рехабилитационните проекти. България играе централна роля за успеха на последната фаза на проекта (2008-09), която ще бъде реализирана като част от така наречения "Процес Любляна" за финансиране на културното наследство в Югоизточна Европа.
Нещо повече, реализацията на предварителната фаза на Пилотния проект за местно развитие в района на Странджа за мен е много окуражаваща перспектива за развитието на сътрудничеството между Съвета на Европа и България в сферата на наследството в бъдеще. Под ръководството на Министъра на културата и с личната подкрепа на Министъра на културата, от изключителна важност е България да подпише Заданието в рамките на текущата процедура. България, като страна-членка на Европейския съюз, следва да играе водеща роля в укрепването на възможни външни партньорства, изграждани от Съвета на Европа, чиито успех следва да осигури финансирането на проекта през следващите години.

Иван Токаджиев
Заместник Министър на културата
Министерство на културата
бул. Стамболийски 17
1040 София
България

копие: г-н Иван Петков, Извънреден и пълномощен посланик, Постоянен Представител на България в Съвета на Европа,
22 rue Fischart,
67000 Strasburg

Съвет на Европа
Тел. +33(0)3 88 41 22 50
E-mail: robert.palmer@coe.int
http://www.coe.int/
F-67075 Strasburg Cedeks
Fax: +33(0)3 88 41 27 55

Съветът се надява, че позитивната политическа заангажираност на националните правителства и установяването на съвместни действия между министерствата, които реализират политиката, свързана със социално-икономическото развитие на регионите на основата на тяхното наследство от културни и природни ресурси, ще предложат, ще предложат най-добрите аргументи за постигането на успех.
Предвид изграждането на политическа подкрепа, срещата на Съвета на Министрите на културата на Югоизточна Европа, която ще се състои на 14 март 2008, предлага голяма възможност. Знаейки ключовата роля, която България е играла досега в рамките на тази министерска структура, аз съм уверен, че опитът на Министерството на културата в използването и управлението на Регионалната програма в България ще има решаващо влияние за убеждаването на всички министри да потвърдят своя нарастващ ангажимент спрямо тези проекти, както ще бъде предложено от Съвета на Европа и както Вие вече внесохте своя принос с разнообразните си инициативи.

Искрено Ваш,

Робърт Палмър

Директор за Култура и Културно и Природно Наследство

Приложение: Доклад на Ф.Лют

Преводач:
(Стийв Тодоров Тодоров)

Превод от английски език

СЪВЕТ НА ЕВРОПА
АТ(2008)101 Само английски

Образование и Култура ДГ
Програма за култура
Страсбург, 27 февруари 2008

РЕГИОНАЛНА ПРОГРАМА ЗА КУЛТУРНО И ПРИРОДНО НАСЛЕДСТВО В ЮГОИЗТОЧНА ЕВРОПА 2003-2008 (RPSEE)

ПЛАН ЗА ИЗГРАЖДАНЕ НА ИНСТИТУЦИОНАЛЕН КАПАЦИТЕТ - ПИИК
ГРУПА СЪС СПЕЦИАЛНО НАЗНАЧЕНИЕ ЗА ЗАКОНОДАТЕЛНА ПОДКРЕПА

Доклад на Мисията
България
юни 2007

Програма за техническо сътрудничество и консултации

България, Доклад на Мисията, юни 2007

Изготвен от проф. д-р по философия Фридрих Лют
Romisch-Germanische Comision
Германски Археологически Институт
Palmengartenstrasse 10-12
60325 Frankfurt am Main

Увод

През март 2007 Парламентът на България отправи искане за правна помощ до Съвета на Европа (Дирекция за Културно и Природно Наследство, DGIV) относно спорния закон за наследството, който не можа да бъде преработен през последните години.
Съветът на Европа избра г-н Фридрих Лют, член на групата със специално назначение за законодателна подкрепа (Програма за техническо сътрудничество и консултации) да извърши проучване с цел даване на препоръки за условията за осъществимостта на глобална помощ.
Мисията беше предприета между 17-19 юли 2007 с ценната подкрепа на Министерството на културата. Срещите бяха адекватно кратки, атмосферата много приятелска, а дискусиите - конструктивни. Организацията на трите дена беше съвършена. Следва списък на хората с които са проведени срещи:

Срещи

Г-н Иван Токаджиев, Заместник Министър на културата
Г-жа Нина Чилова, Заместник Председател на Парламентарната Комисия за Култура
Г-жа Цветана Кьосева, Заместник Директор, Национален исторически музей
Г-н Георги Угринов и г-жа Уляна Малеева, Директор и Заместник Директор на Националния институт за паметниците на културата
Проф. д-р Маргарита Ваклинова, Заместник Директор на Националния Археологически Институт с Музей, Българска Академия на науките
Г-н Борис Данаилов, Национална Художествена Галерия
Г-жа Доля Йорданова, Заместник Директор на Националния Институт за културни паметници (Министерството)
Г-н Руско Русев, Директор на Дирекция за Музеи, Галерии и изобразителни изкуства (Министерството)
Г-н Борислав Абаджиев, Директор на Дирекция за защита на паметниците на културата (Министерството)
Членове на парламентарната Комисия за Култура, председателствана от г-жа Ина Килева, сред които Проф д-р Станислав Станилов

Общи коментари по документа

Единственият документ, изпратен предварително, за да се подготви мисията, беше част от проект за преработен Закон за културното наследство, съдържащ глави I-V, като някои от членовете не бяха напълно завършени. Главната част от преработения закон все още не е преведен, което ограничава обхвата на този доклад. Общите коментари по документа са следните:

# Очевидно проектозаконът е изготвен амбициозно. Работните групи по проекта се стремят да регулират възможно най-много неща с един единствен законов акт.
# Глава I ("Общи условия") се състои от общи, премесени с много подробни условия. Термини като "реплика, копие и сувенири" са описани и дефинирани, въпреки че не са част от културното наследство.
# Глава II ("Недвижимо културно наследство", Глава III ("Движимо културно наследство"), Глава IV ("Археологически културни ценности") и Глава V ("Консервация на културни ценности") са само частично съставени, но отново показват смесица, варираща от съвсем общи до много подробни описания и условия. Докато недвижимото културно наследство (в Глава II) има много широка първа класификация, след това е изброено във всички видове наследство. Като пример можем да разгледаме архитектурното и археологическото наследство.
# Архитектурното наследство като "Исторически сгради ... (11.2.), а след това "Архитектурното - ... - сгради" (11.3.) Не е ясно каква разлика се има предвид и дали въобще има някаква разлика. Археологическото наследство е дефинирано в Глава II, III, и IV. Появява се като "археологически материални следи..." (недвижими в 11.1.), като археологически ценности са ... (движими в III 2.1.) и "археологически предмети са всички движими и недвижими..." (археологически културни ценности IV 1.1.). Изглежда старомодно един и същи предмет да се предефинира три пъти и да се използва различна фразировка за едно и също нещо. Макар че някои различия в термините като "материални следи", "археологически ценности", използвани паралелно за същите предмети, биха могли отчасти да бъдат въпрос на превод, струва се да се помисли кои термини следва да се използват, да бъдат те ясно дефинирани, да се използват по същия начин, дефиниран по-рано, вместо постоянно да се променят термините. От правна гледна точка промяната на използваните дефиниции за един и същ субект може да създаде голямо объркване, което ще трябва да бъде решено по съдебен ред, ако промяна не бъде извършена в процеса на съставяне.

Тези примери демонстрират колко непоследователен е проектът по отношение на дефинициите и структурата. Той не отговаря на европейските стандарти, използвани в различните конвенции и изложени подробно в "Указанията за развитието на законодателните и административните системи в областта на културното наследство" на Съвета на Европа.
По принцип това трябва да бъде казано по отношение на основната структура на проекта като такава. Тя е твърде сложна и може да бъде разглеждана като резултат от опита да се регулират възможно най-много неща с един единствен акт. Проектозаконът съдържа огромен брой условия, които би било по-добре да бъдат включени в подзаконови актове или на нивото на административен съвет. Например наредба как да се регистрира различните части от наследството, както и подробни наредби как да се подават молби за разрешения например, за разкопки, и как такива се издава (или не), следва да бъдат описани в административна наредба, вместо да стават част от законов акт.

Въпроси обсъждани с парламентарната група по проекта

Разискванията с Парламентарната група бяха доминирани от главната тема: как да се процедира по въпроса за частните колекции/колекционери; какви са европейските стандарти и как българската държава да си вземе обратно частните колекции. Беше представена идеята за "параграф на амнистия" в новия закон и той беше широко обсъден, независимо че има други начини да се реши този проблем. Държавната собственост върху археологическото и другото наследство беше обсъдено заедно със "запазване на място" на археологическото наследство.
След цялостно обсъждане се стигна до консенсус относно факта, че прилагането на законовия акт би сработил, само ако бъде повишена осъзнатостта и прилагането започне от местното общество.
Що се отнася до недвижимото наследство (сгради и др.) много дискутирано беше отношението между частната собственост и разделената отговорност. Като че ли имаше нееднакво разбиране сред участниците как може да се управлява частната собственост /защитата от държавата/ прилагането на процеса на грижа от страна на собственика и държавата и как различните части от обществото биха могли да участват в този процес. Бяха дадени много идеи, като се започне от централизирана и монополна собственост на държавата до пълна свобода и регулация, сведена до най-голям минимум. Въпреки че екстремните позиции бяха единични, те отразяваха извършващата се промяна в мисленето на членовете на Парламентарната група.
Беше обсъдено финансирането на проектите по наследството и въпросът къде трябва да отиват средствата. Беше обсъдена необходимостта (и окуражаването) на частното притежаване на сграден фонд, както и възможността да се помогне на амбициозните собственици чрез финансова подкрепа да поддържат наследството. Широко бе дискутирана цялостната отговорност и накрая се стигна до консенсус, че ролята на държавата в този процес може да се състои в контролиране и окуражаване вместо в централизиране.
Накрая беше повдигнат въпросът за нарушаването на закона за наследството и използването на инструмент от административни съвети, подзаконови актове и дори специални закони за архивите и музеите. Някои членове на Парламентарната група изглежда приемаха тази идея, но беше изказано мнението, че "съставителният процес е достигнал определен напредък" и следователно не бива да се спира или поправя. По отношение на аргумента за европейските стандарти единият от отговорите беше че "българската правова система има собствени традиции".

Общи въпроси, възникващи от обсъжданията с Правителството и специалистите

Националният исторически музей издава разрешение за експорт дори за материали с неясен произход... Заместник Директорът обясни, че понеже материалната стойност за "национално значение е определена на Е 150,000, те не могат да откажат такова разрешение. За материал от 18 век ценовият лимит е 60-100,000 лв. за да може един материал да се смята за културно наследство. Музеят иска държавни фиксирани цени за марки и монети. Съобщава се, че главният експортен материал са римски и гръцки монети, чиято стойност е далеч под "ценовите лимити" за национално значение или дори за културно наследство. Трябва да стане ясно, че следва да има възрастова граница, вместо лимит на стойността.
Очевидно е абсолютно необходимо да се преразгледа тази наредба. Експертът силно препоръчва тази част да се отделни от закона за наследството и дори да се регламентира с отделен закон.
Имаше известни очаквания от новия закон: да с изясни "кой какво прави". Трябва да бъдат изяснени различните нива на администрация и ролята на държавните агенции. Църквите са в особено положение. Законът за наследството трябва да съответства на Конституцията по въпроса кой за какво отговаря, по отношение на собствеността и управлението на наследството, включително и финансовите въпроси. Това особено се отнася до църквите, в които е възстановено богослужението и които са или са били държавна собственост.
Накрая може да се каже, че идеята да се раздели сложната правна система и да се използва инструмента на административните наредби, подзаконовите актове и дори специални закони за наследството, както и за архивите и музеите, срещна разбиране.

Съображения

Движещата сила зад продължаващото пренаписване на Закона за културното наследство е непроменената ситуация на нарушаване на съществуващата правна система от колекционери и мародери. Липсващото прилагане на закона и използването (вероятно незаконно) за частни колекции дори в Националния исторически музей (собственост и ръководен от държавата) показва необходимостта от преструктуриране на отговорностите и необходимостта правителството да прилага законите. Последното може да бъде променено само чрез процес на преструктуриране на съществуващите институции.
Частните колекции с археологически предмети от незаконни разкопки и пълния провал да се прилагат мерките, предоставени от съществуващия закон са движещата сила към един нов законов акт. Трябва да стане абсолютно ясно, че този проблем трябва да се държи отделно от процеса на преработване на другите части на Закона за културното наследство.
Съществуващият закон е прекалено комплициран, твърде много различни неща са събрани заедно и е трудно даже за опитните управители на наследството да намерят пътя си през параграфите му. Идеята за глава за амнистия в новия закон за наследството е погрешна - всякаква интеграция от такъв род представлява отворена врата за бъдещи нарушения; този род нарушения ще се превърнат в една безкрайна история. Желанието да се запише ограничена амнистия като решение за преодоляване на провалящото се прилагане на рестриктивните законови мерки трябва да се държи напълно отделно от всички други наредби и трябва да бъде показано като единично действие за ограничен срок; дори това следва - ако е необходимо - да бъде внимателно претеглено срещу възможността за бъдещи опити да се ползва тази амнистия.

Препоръка на експерта

Заместник Министърът на културата съобщи за превода на проектозакона. Той би следвало да бъде изпратен до Съвета на Европа до края на август 2007. До този момент такъв превод не е пристигнал.
Вземайки предвид обсъдените по-горе проблеми, една допълнителна мисия в България би била само полезна, ако процесът на пренаписване на закона бъде спрян и върнат за разискване на структурата. След съвета и препоръките на Експертната група със специално назначение на Съвета на Европа по време на последната мисия (Докладът бе изготвен от Роб Пикард през 2003), първата стъпка следва да бъде създаването на концепция за опростяването на закона, вместо да става даже още по-комплициран. Новият закон във всички случаи трябва да отговаря на изискванията на Европейските стандарти, определени в указанията на Съвета на Европа, посочени по-горе.

Стъпка I.
По отношение на обсъждането и по отношение на съдържанието на новия проектозакон бих предложил да се разделят проблемите, нуждаещи се от третиране отделно. Трябва да бъде ясно, че бъдещите (преанаписани) закони следва да бъдат възможно най-опростени и подробностите следва да бъдат регламентирани с подзаконови актове, административни наредби и указания:
1. Закон за културното наследство
2. Закон за музеите и (отделен ?) за архивите
3. "Наредба за амнистия" за собственици (колекционери и т.н.) на движима държавна собственост (археологически находки от законни разкопки в частни колекции). Ако въобще е необходима, следва да има дата до която трябва да бъдат декларирани незаконните материали, която дата в никакъв случай не може да бъде удължавана или по друг начин оспорвана. Тя трябва да се пази абсолютно чиста от всякакви намеси на съществуващи и бъдещи законови условия.
4. Наредбите по различните теми, например структура на административните юридически лица (агенции, офиси и техните отговорности), разкопки (стандарти и разрешения и др.), реставрация (разрешение и надзор).

Стъпка II

Очевидно е необходимо да се обсъди и окуражава интердисциплинарното сътрудничество между държавните агенции и министерства, особено за да се прилагат съществуващите и бъдещите законови актове и административни наредби. Изглежда си струва да се подчертае, че е важно да се организират работни срещи между Министерството на правосъдието и Министерството на културата, за да се повиши осъзнатостта за нуждите на двете страни; друг опит би могъл да бъде да се планира обучение на полицейски и митнически служители на ниските нива (местно и регионално).
Що се отнася до проблемите изложени от няколко участници в дискусиите относно липсата на експертни познания на местно и регионално ниво, възниква също и необходимостта да се организира система за обучение за ниските административни нива в страната. В началото това обучение трябва да се ръководи от експерти от чужбина и стъпка по стъпка да бъде предадено в ръцете на националните служби на България.